Хороший закон с плохими последствиями

ЗАКОН НЕ ТОЛЬКО НЕ ТАК УЖ ХОРОШ, НО И ВОВСЕ ПЛОХ

19 марта я принял участие в слушаниях в Общественной палате РФ, посвященных новому законопроекту о выборах депутатов Госдумы России. Администрация президента РФ совместно с Центральной избирательной комиссией РФ разработала новый закон о выборах депутатов Госдумы. 1 марта президент Владимир Путин от своего имени внес документ на рассмотрение парламента, и ожидается, что Госдума стремительно примет этот законопроект уже в апреле.

Обсуждение проходило в русле того, что закон прекрасен и имеет повсеместную поддержку. Хотя в ходе обсуждения выяснилось, что закон не поддерживают, например, КПРФ и ЛДПР, это было сразу жестко парировано примерно таким удивительным образом: «Вы можете быть против, но ваш электорат поддерживает, и баста!» Также было заявлено, что, оказывается, тайный демиург идеи создания «партий одного подъезда» (регистрация партий с 500 членами) - Владимир Рыжков, а значит, оппозиция сама виновата в замусоривании политического поля!

Я не стал бы даже оспаривать красоту закона, он может быть прекрасен сам по себе, но каждый закон мы должны рассматривать в конкретном контексте. И именно контекст позволяет сделать вывод, что закон не только не так уж хорош, но и вовсе плох.

Закон рождает две проблемы, которые прямо противоположны его официальным целям: с одной стороны, он подрывает легитимность и стабильность избирательной системы, а с другой стороны, снижает политическую конкуренцию.

НЕУСТОЙЧИВЫЕ УСТОИ

Главная проблема закона не в содержании, а в самом его появлении. В России вновь кардинально меняется порядок выборов законодательной власти страны. Само по себе изменение возможно и иногда необходимо, но оно не должно превращаться в чехарду «правил игры». Формирование органов власти – это устои политической системы. У нас же к ним относятся легкомысленно. Устои не просто переписывают, их подгоняют под то, чтобы сохранить влияние конкретных людей, конкретных партий и сил.

Примеров в России множество. Многократно, если не сказать регулярно, изменяется порядок формирования Совета Федерации РФ. Выборы губернаторов отменяются, затем они восстанавливаются, потом делается первый шаг к их отмене через наделение регионов правом их отменить. Системы выборов законодательных собраний во многих регионах правят буквально перед каждыми выборами. Столь же недолговечны, как правило, и механизмы избрания мэров и собраний муниципалитетов. Кстати, в день обсуждения законопроекта о выборах в Госдуму депутаты Госдумы как раз меняли порядок формирования самой Общественной палаты РФ.

Но то, что происходит с выборами в Государственную Думу, уже перешло всякие разумные границы. Здесь надо рассмотреть две составляющие, влияющие на эти выборы, – это само законодательство о выборах и правовое регулирование партийной системы.

ИСТОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ «ЧЕХАРДЫ»

- С 1993 по 2005 годы закон предусматривал выборы в Госдуму по смешанной системе: 225 мест доставались депутатам-одномандатникам в мажоритарных округах, еще 225 человек избирались по общефедеральным спискам.

- В 2005 году была установлена полностью пропорциональная система выборов и запрещены избирательные блоки.

- В 2007 году избирательный барьер для партий был повышен с 5% до 7%.

- В 2009 году принят закон, предоставляющий федеральному списку кандидатов в депутаты, получившему от 5% до 6%, один мандат, а получившему от 6% до 7% — два мандата в нижней палате.

- В 2011 году приняты поправки, снижающие проходной барьер до 5% на выборах в Госдуму с 2016 года.

- В феврале 2012 года президент Дмитрий Медведев вносит законопроект, предусматривающий выборы депутатов по партспискам с выдвижением кандидатов от 225 «территориальных единиц» без общефедеральной части списка.

- В марте 2013 президент Владимир Путин отзывает проект Медведева и вносит новый законопроект с возращением к смешанной системе выборов в Госдуму.

Такие же метания можно проследить и в регулировании партийной системы нашей страны, которые прямым образом влияли на выборы Госдумы. Не буду подробно пересказывать этапы, желающим рассмотреть крутые повороты или даже развороты этого правотворчества могу порекомендовать зайти на сайт, например, Википедии. Как итог - многопартийная система с десятками партий эволюционировала под гнетом законодательства о партиях в малопартийную систему, где партий осталось всего 7. Теперь же новая реформа вновь порождает десятки партий уже без всякой истории, многие из которых прямо нацелены на введение избирателя в заблуждение, этакие сорняки политического поля России.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ УРОКИ ОТ НИКОЛАЯ II И КАРЛА I

Столь частое переписывание правил выборов в Государственную Думу уже превзошло усердие Николая II в отношении Госдумы периода царской России. А английский Карл I, скорбя о своей голове, наверняка бы позавидовал таким возможностям влиять на состав парламента через изменение порядка его формирования.

Николай II корректировал порядок выборов в Государственную Думу с целью синтезировать нужный состав палаты, но это, вероятно, только приблизило революцию. Во время правления Карла I парламент Англии попал под сильное влияние Короны, его созывы стали эпизодическими, королевская власть, манипулируя системой выборов и порядком заседаний, пыталась превратить палату в послушный инструмент абсолютистской политики короля, но это не получилось в полной мере, а такая порочная политика во многом привела к самой революции.

Но даже если отвлечься от этих крайних исторических игр с парламентами, можно увидеть неизбежную проблему частого пересмотра порядка выборов. Любое, даже самое прекрасное и эффективное, средство имеет побочное действие. Так, регулярные изменения системы выборов в Госдуму, независимо от их качества и смысла, уже самим фактом постоянного переписывания порядков подрывают легитимность. Кроме того, такие изменения провоцируют нестабильность, хотя именно стабильность является их целью. Ведь не может называться стабильной система, где стабильность достигается корректировкой правил?

СНИЖЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ: ОДНОМАНДАТНОСТЬ И ОДНОПАРТИЙНОСТЬ

Может ли представительный орган власти в России стать однопартийным? Может, если он избирается по одномандатным округам. «Победитель получает все» - таковы правила выборов в одномандатных округах. История выборов парламентов в некоторых регионах России в 90-е годы, где они целиком избирались по мажоритарной системе, дает такие примеры. А сегодня мы имеем множество однопартийных муниципальных собраний, которые также полностью избирались по одномандатным округам.

Выборы в одномандатных округах имеют много достоинств, но в России, как показывает практика, все эти достоинства выхолащиваются административным ресурсом. Пропорциональная система выборов в России была защитой от этого постоянно возрастающего давления администраций всех уровней. Как бы ни старались, они не могли отдать партии власти 100% мандатов. Теперь эта защита для Госдумы ослабнет ровно наполовину. Так как 225 мест в Думе (то есть сразу половина), благодаря введению системы выборов по одномандатным округам, может оказаться и почти наверняка окажется в руках одной партии. В этом смысле результат самой партии власти при голосовании за нее по списку будет уже почти не важен. Преувеличение? К сожалению, нет.

ВЛАСТЬ МЕНЬШИНСТВА

Фонд Алексея Кудрина по поддержке гражданских инициатив опубликовал доклад «Первые итоги партийной и избирательной реформ 2012 года», где есть интересный анализ того, как достигается большинство «Единой России» даже там, где она поддержки большинства не получает:

«Но наибольшую роль играет использование смешанной системы: в большинстве случаев «Единая Россия» по округам получает больше мандатов, чем по единому пропорциональному округу. В 12 кампаниях из 35, проходивших по смешанной системе, «Единая Россия» завоевала в мажоритарных округах абсолютно все мандаты».

Но, может быть, этот огромный недостаток смешанной системы выборов будет смягчен тем, что яркие непарламентские герои от оппозиции получат парламентскую трибуну? Чуть-чуть приоткроется дверь к широкой политической конкуренции? К сожалению, шансов почти нет. Очень точно данный факт, в связи с новым законопроектом, подметил на днях Олег Шеин:

«Неудача Евгении Чириковой в маленьких Химках и 5 процентов Владимира Рыжкова в родном Барнауле показали, что непарламентская оппозиция в этом смысле кратно слабее парламентской».

БИТВА НАЛИЧНОСТЕЙ, А НЕ ЛИЧНОСТЕЙ

Один из аргументов за введение выборов по одномандатным округам – это освобождение депутатов от зависимости от партийных аппаратов. Цель хорошая. Но большое влияние местных администраций на исход выборов в округах ведет к тому, что одна зависимость просто подменяется другой.

Большие финансовые расходы на выборах в округах могут добавить не меньшую проблему. Одномандатный округ в России чаще всего – это борьба наличностей, а не личностей. По проекту закона только официально разрешенный фонд на выборах в округе составит полмиллиона долларов США. На практике в России неофициальные траты многократно превосходят официальные. Другими словами, выборы в округах превращаются в битвы миллионеров. История нашей страны уже знает, что крупный капитал легко создает свои «неофициальные» фракции в Госдуме. Теперь мы станем свидетелем этого вновь. Крупные финансово-промышленные группы вновь будут проталкивать своих людей сквозь одномандатные округа.

МАЖОРИТАРНАЯ СИСТЕМА ХОРОША ДЛЯ СТЕРИЛЬНЫХ УСЛОВИЙ

Конечно, я не отрицаю достоинств системы выборов депутатов в округах. Эти достоинства, как и недостатки, давно известны, и повторять их я не буду. В стерильных условиях выборы по мажоритарной системе очень хороши, и я бы, наверное, считал, что лучше именно таким образом избирать всю нижнюю палату парламента, а не только ее половину. Но современные российские реалии требуют максимального сужения применения мажоритарной системы. Госдуму надо избирать только по пропорциональной системе, более того, даже парламенты регионов надо избирать именно так. Иначе законодательная власть может перестать быть представительной. 

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции