Игорь Шувалов попросил не «забалтывать» тему создания мегарегулятора

В рамках открытого правительства представители профсообщества и чиновники в очередной раз обсуждали создание мегарегулятора финансового рынка

НЕ ТАК СЕЛИ

В заседании открытого правительства приняли участие около 100 человек, в основном топ-менеджеры крупных финансовых структур, а также аналитики и эксперты. Всем желающим в зале попросту не хватило места, поэтому часть журналистов попросили перейти в другой зал, где велась трансляция заседания.

В президиуме свои места должны были занять министр по связям с открытым правительством Михаил Абызов, партнер компании McKinsey&Company Россия Руслан Алиханов и первый зампред правительства РФ Игорь Шувалов. Последний, однако, повел себя неожиданно, и занять место в президиуме отказался, усевшись в первый ряд с участниками. Работникам пресс-центра РИА «Новости» ничего не осталось кроме как унести кресло Шувалова из зала.

ФСФР, ЦБ ИЛИ НОВОЕ ГОСАГЕНТСТВО?

Открыл заседание Абызов, напомнив, что 24 октября председатель правительства Дмитрий Медведев в ходе совещания, посвященного созданию в России Международного финансового центра, дал поручение экспертам проработать несколько вариантов создания мегарегулятора.

«Три основные из которых следующие, - напомнил Абызов, - укрепление кадрового потенциала и улучшение материально-технического обеспечения ФСФР России; передача всех полномочий ФСФР Банку России с возможной автономией подразделения (осуществляющего регулирование и надзор за участниками финансового рынка); создание специального органа при Банке России с передачей этому органу полномочий ФСФР».

Уже 24 ноября открытое правительство должно представить премьеру доклад с детальной проработкой и СВОТ-анализом всех предложенных вариантов. Формат работы Абызов определил как обмен мнениями.

Игорь Шувалов отказался занять место в президиуме, усевшись в первый ряд с участниками заседания

МИРОВОЙ ОПЫТ, И ВАРИАНТЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ 

Для введения в тему, собравшимся были предложены два доклада. Первым выступал Александр Хандруев - вице-президент ассоциации региональных банков, он рассказал об истории создания мегарегуляторов — первой его создала Норвегия еще в 1986 году, однако для небольших стран главной причиной создания мегарегулятора была оптимизация расходов. Среди крупных стран первой создать мегарегулятор попыталась Англия (в 1997 году), однако с первой попытки это не удалось, в 2002 ее примеру последовала Германия. По словам Ханруева, сейчас уже 55 государств идут по пути консолидации контроля и регулирования в рамках одного органа. Главным мотивом этого процесса, по словам эксперта, является снижение угрозы системных рисков и минимизация риска недобросовестного поведения (moral hazard). Другая тенденция, которую сформировал мировой кризис, проявилась в повышении роли центральных банков в моделях интегрированного контроля.

Рассматривая предложенные правительством варианты реализации проекта мегарегулятора в России, Хандруев отметил, что наиболее жизнеспособной он видит систему надзора и регулирования в виде совета по финансовой стабильности под эгидой минфина, единый регулятор в лице Банка России, агентство по защите потребителей финансовых услуг и независимые консультативные советы. Главным риском эксперт обозначил возможное резкое увеличение бюрократизации и осложнение процесса принятия решений.

Второй обзорный доклад предложил управляющий директор «Голдман Сакс» в России и СНГ Сергей Арсентьев. Он также рассказал о мировом опыте, в частности, о том, что Сингапур смог стать мировым финансовым центром, в том числе и благодаря созданию у себя мегарегулятора. Так же как и предыдущий выступающий, Арсеньев отметил много плюсов в создании мегарегулятора, однако относительно передачи этих функций центральному банку высказывался более дипломатично, отмечая риски потери оперативного диалога и конфликты интересов внутри регуляторов, высказывался докладчик и за усиление роли саморегулируюемых организаций.

Подытожил вводные доклады Абызов, отметив, что будет проведено детальное обсуждение каждого варианта и составлен полный реестр рисков. После этого с докладами выступили представители заинтересованных сторон - представитель Банка России и глава ФСФР.

Михаил Абызов: «Наша задача - сделать качественный SWOT-анализ каждой из трех моделей построения мегарегулятора, а также проанализировать риски в зависимости от двух сценариев — «все нормально» или есть кризисная ситуация в экономике»

ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК К ПОГЛОЩЕНИЮ ФСФР ГОТОВ

Позицию Банка России представлял его зампред Сергей Швецов. Начал он свое выступление с краткого экскурса в историю российского финансового рынка: приватизации, роста экономики и кризиса 2008 года.

«Эта модель позволяла с минимальным капиталом и большой конкуренцией кормить сотни брокерских компаний. В 2008 году музыка, как говорилось в одном фильме, перестала играть, и оказалось что клиентов мало, эмиссий новых нет, а рынок находится не в стадии роста. Соответственно появились риски того, что нечем себя кормить. Нечем себя кормить — потерялась тяга к инновациям, которые требуют инвестиций. На сегодняшний день, тот пассивный регулятор, который у нас был 20 лет, оказался тормозом для изменения бизнес-парадигмы российского финансового рынка, - отметил Швецов. - Жить как мы жили до этого, наверное, нельзя, мы не можем себе позволить медленные реформы, в том числе регулятивные, у нас план по построению МФЦ переносился два раза. С точки зрения здравого смысла реформа нужна, и нужна в форме создания мегарегулятора».

После этого зампред ЦБ рассказал о своем видении этого органа, продолжив критику ФСФР, отметив что усиление ФСФР связано с большим риском когда на выполнение функций просто не хватит средств, в то время как у Банка России в этом плане есть большой бюджет и возможность маневра по закрытию болевых точек в течении года.

При этом позиция центрального банка — только полное поглощение им ФСФР, другие варианты Швецов назвал слишком рискованными:

«Мы отвечаем за денежно-кредитную политику, у нас сложный 2013 - 2014 годы, мы завершаем переход к инфляционному таргетированию. Стержнем этой системы является доверие населения к действиям центрального банка. В какой-то степени присоединение ФСФР в случае неудачи или каких-то сбоев, будет компрометировать Центральный банк, соответственно снижать нашу эффективность в денежно-кредитной сфере».

Также Швецов высказался и в отношении аргументов против создания мегарегулятра на базе ЦБ. В частности, о конфликте интересов, связанном с владением, пользованием инфраструктурой российского рынка и ее регулированием. Зампред ЦБ отметил, что уже есть согласованный с правительством план выхода Банка России из управления ММВБ. Что касается конфликта интересов в Сберегательном банке, то Швецов заявил, что Центральный банк готов пойти на снижение участия в органах управления Сбербанка.

Сергей Арсентьев отметил много плюсов в создании мегарегулятора, однако относительно передачи этих функций центральному банку высказывался более дипломатично

ФСФР ГОТОВЫ ПОГЛОТИТЬ ЗА ПОЛГОДА

Описал Швецов и процедуру поглощения ФСФР. На его взгляд, она должна быть следующая: чтобы не прерывать деятельность ФСФР, в Центральном банке на полгода создается структура, полностью дублирующая ФСФР, в один день в нее переходят все сотрудники ФСФР. В последующем структура будет полностью интегрирована в органы Банка России:

«Юридическая служба — одна, инспектирование — одно, хозяйственные службы — единые, при этом создается пятый дивизион (сегодня в центральном банке их 4), который занимается регулированием и надзором за конкретными участниками рынка, то профсообщество, которое не является конкурентной средой (биржи, центральные депозитарии, регистраторы, центральные контрагенты) они остаются в монетарном блоке, где они есть и сегодня, т. е. вполне рабочая структура, - отметил Швецов. - Также остается комитет финансового надзора, который по аналогии с комитетом банковского надзора вершит свое правосудие. И единый совет директоров, который принимает нормативные акты и какие-то серьезные решения».

Партнер компании McKinsey&Company Россия Руслан Алиханов

При этом зампред ЦБ рассказал, что иная структура, предполагающая автономию, — создает неопределенность: «Центральный банк отвечает своим именем, но при этом не достигается единства управления, не достигается синергетического эффекта, экономии от объединения технических центров, юридических, бухгалтерских».

Также Швецов отметил, что лучше консолидация всех контролирующих функций, чем их разделение. Высказался он и за усиление роли саморегулируемых организаций.

По мнению Дмитрия Панкина самый удачный вариант - это создание агентства по финансовым рынкам при Банке России

ФСФР СТАНОВИТЬСЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРОМ НЕ ГОТОВА, ОДНАКО И РАСТВОРЯТЬСЯ В ЦБ НЕ СПЕШИТ

Позицию Федеральной службы по финансовым рынкам представил ее глава Дмитрий Панкин. В своем выступлении он отметил, что необходимость консолидации надзора — есть. Далее Панкин рассказал о том, что сегодня ФСФР просто физически завалено текущей работой, и, по большому счету, на в состоянии справиться с такой сложной задачей, как превращение в мегарегулятора. Например, глава ФСФР отметил, что у него всего пять человек, которые могут писать нормативно-правовые акты, а ресурсов для привлечения сторонних экспертов нет, в то время как создание мегарегулятора потребует значительных законодательных инициатив.

По мнению Панкина самый удачный вариант — это создание агентства по финансовым рынкам при Банке России. При этом идею полного поглощения он отверг:

«Понимаете, ФСФР — это конвейер по производству административных действий, а теперь давайте представим, что произойдет, если мы его погрузим в структуру Центрального банка? Как я все эти нормативные акты буду проводить через юридический департамент Центрального банка, у меня представления нет! Какие требования будет еще выдвигать знаменитый департамент по отчетности? Это для меня сейчас основной аргумент: бюрократизация структуры и тот организационный коллапс, к которому мы можем прийти, если просто передадим эти функции в центральный банк».

При этом идею о 6-месячном переходном периоде с сохранением структуры ФСФР, которую озвучил Швецов, Панкин назвал еще более тяжелой, поскольку в таком случае организационный коллапс продлится еще дольше:

«Возможность более гибкой реакции на вызовы, которые идут со стороны финансовых рынков, принципиальная разница по объемам и по виду нормативных актов, которые мы принимаем, это аргументы для того, чтобы в рамках Центрального банка была выделена структура с прописанными полномочиями, ответственностью. Не дело, когда председатель ЦБ будет отвечать за действия, которые предпринимает это агентство», - подытожил Панкин.

ИГРОКИ РЫНКА: МЕГАРЕГУЛЯТОР НА БАЗЕ ЦБ — ЭТО ОТКАЗ ОТ АМБИЦИЙ ПО СОЗДАНИЮ МФЦ

После выступлений заинтересованных лиц свое мнение высказали и участники рынка. Первым свою точку зрения обозначил председатель правления НАУФОР Алексей Тимофеев, в частности, он поинтересовался, зачем государству понадобился мегарегулятор, ведь в конечном счете это не более чем инструмент проведения государственной политики. Кроме того, он подверг критике деятельность центрального банка:

«Очень серьезный риск того, что ЦБ не будет уделять внимание иным, чем банковские, отраслям финансового рынка, и даже подавлять их развитие. Что является Дао Центрального банка? Это обеспечение стабильности национальной валюты. И никогда не будет важнее функции для Центрального банка. Кроме того, закон предусматривает ответственность ЦБ за развитие банковской системы. Есть предположение, что даже две эти функции конфликтуют между собой. Но уж точно они конфликтуют с регулированием прочих, небанковских финансовых организаций. Это индустрия, в которой постоянно возникают проблемы, она создаст большое напряжение для Центрального банка, и при этом не является его главной функцией. Сможет ли ЦБ справиться с искушением уменьшить размеры этой индустрии до объема моральной ответственности, приемлемой для него? Я не уверен, а если честно сказать, то мой ответ — нет, с искушением не справится»..

В своем сравнительном анализе представители финансового рынка нашли значительно больше плюсов в усилении ФСФР, нежели в передаче этих функций Центральному банку. 

Среди многочисленных рисков, в случае формирования мегарегулятра на базе ЦБ игроки рынка видят и готовность отказаться от создания в России Международного финансового центра:

«Репутационный риск — это сворачивание проекта МФЦ, - заявил Тимофеев, - это же ясный месседж, что правительство снимает с себя ответственность за этот проект, потому ли, что оно недовольно ходом его реализации, потому ли, что оно думает, что Центральный банк с этим лучше справится, но иностранных инвесторов это в заблуждение-то не вводит. Центральный банк является мегарегулятором только в тех странах, где рынок не велик и не амбициозен. Поэтому это сворачивание проекта МФЦ, Россия отказывается от этих амбиций, вот что это может значить», - заключил Тимофеев.

ДЕНЕГ НА УСИЛЕНИЕ ФСФР В БЮДЖЕТЕ НЕТ 

Завершил заседание открытого правительства Шувалов. В своем выступлении он отметил, что эти проблемы руководство страны уже обсуждало, но так и не поставило точку в этом вопросе. Вот почему необходимо сегодня окончательно решить вопрос о создании мегарегулятора.

Эксперты поддержали создание финансового мегарегулятора, осталось лишь решить, в какой форме он будет действовать

Шувалов максимально уходил от вопросов, направленных на то, чтобы выяснить, какой позиции придерживается он сам. Однако довольно ясно дал понять, что во время кризиса 2008 года правительство осталось недовольно деятельностью ФСФР, а Центробанка - наоборот. Также Шувалов напомнил и о том, что бюджетные возможности ограничены, и, если, например, возникнет вопрос о высоких зарплатах для ФСФР, то другие службы тоже могут задать резонный вопрос, а почему у них зарплаты не столь высоки. Кроме того, первый зампред правительства призвал всех оценить не только риски того или иного способа создания мегарегулятроа, но и оценить риск «забалтывания» этой проблемы, и что будет в случае, если ничего не предпринимать, и предложил продолжать конструктивные обсуждения для решения задач, а не ради самого процесса обсуждения.