«ПРАВИТЕЛЬСТВО — НЕ ЗАСТЫВШАЯ СТРУКТУРА»

Президент России Владимир Путин подписал вчера указ об упразднении министерства регионального развития. Минрегион просуществовал без 5 дней 10 лет — 13 сентября 2004 года тот же Путин подписывал указ об образовании ведомства. Теперь же, как говорится в официальном документе, опубликованном на сайте Кремля, минрегион ликвидируется «в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления». А чуть ранее во время рабочей встречи с президентом именно это и предложил премьер-министр Дмитрий Медведев. «Хотел бы с учетом того обсуждения, которое у нас было, представить на суд президента ряд предложений по оптимизации структуры правительства. Правительство — не застывшая структура, оно должно меняться, — объяснил он необходимость преобразований в кабмине. — В соответствии с рядом ваших указов за последнее время были созданы органы управления, которые занимаются решением экономических и социальных задач по территориальному признаку, а именно министерство по развитию Дальнего Востока, министерство по делам Крыма и министерство по развитию Северного Кавказа. Таким образом, мы, по сути, в известной степени перешли к территориальному принципу управления, что дает определенные результаты. Может быть, пока их не так много, но в этом есть смысл. Плюс было создано министерство, которое занимается делами строительства». Таким образом, функции минрегиона во многом оказались распределены между другими министерствами. Деятельность самого минрегиона, по словам Медведева, стала «нецелесообразной».

Поэтому было решено распределить оставшиеся функции ведомства. Так, в указе Путина говорится, что минэкономразвития теперь также будет заниматься выработкой и реализацией госполитики и нормативно-правовым регулированием в сфере социально-экономического развития субъектов и муниципальных образований, районов Крайнего Севера и Арктики. Также ведомству Алексея Улюкаева придется отныне осуществлять приграничное и межрегиональное сотрудничество, территориальное планирование, разрабатывать и реализовывать проекты социально-экономического развития федеральных округов, приоритетные инвестиционные проекты. В компетенцию минфина вошли госполитика и нормативно-правовое регулирование в сфере оказания государственной поддержки субъектам, муниципальным образованиям за счет ассигнований федерального бюджета. Не так давно созданное и уже отнявшее часть функций у минрегиона министерство строительства и ЖКХ теперь также займется госполитикой в сфере градостроительного зонирования. В компетенцию минюста добавились вопросы территориального устройства и взаимодействия с казачьими обществами.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ — МИНКУЛЬТУ

А вот национальная политика отныне отнесена к ведению минкульта, возглавляемого Владимиром Мединским. «Передать функции упраздняемого министерства регионального развития РФ: по выработке и реализации государственной национальной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям, а также по обеспечению эффективного использования субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями средств государственной поддержки, предусмотренных на этнокультурное развитие народов Российской Федерации, — министерству культуры Российской Федерации», — говорится в указе президента.

Именно вопросы урегулирования межнациональных и межконфессиональных отношений заявлялись как основная функция минрегиона, когда еще год назад шли разговоры о реорганизации (но не упразднении!) ведомства после выделения отдельного министерства ЖКХ и строительства. Планировалось создать под минрегион дополнительную структуру с региональными представительствами, которые должны получать оперативную информацию о возникновении болевых точек и напряжения межнациональных отношений. В новой системе управления должны были начать работать заместители губернаторов по межнациональным вопросам, которые бы координировали свою деятельность с минрегиогном. Таким образом, по сути, минрегион мог преобразоваться в ликвидированное в 2001 году министерство по делам национальностей.

В связи с этим можно вспомнить, что в России еще в 1917 году создали Народный комиссариат по делам национальностей во главе с Иосифом Сталиным. Просуществовал он недолго — до 1924 года. Однако в 1989 году возникла аналогичная структура — Государственный комитет по национальным вопросам. Его история также оказалась недолгой — ликвидировали в 1991 году. Но через два года, в 1993-м, вновь возродили в виде Государственного комитета по делам федерации и национальностей. Уже в следующем году его объединили с Госкомитетом по социально-экономическому развитию Севера и сменили вывеску — министерство по делам национальностей и региональной политике. Но уже через два года структуру вновь ждали изменения — теперь она стала называться министерством по делам национальностей и федеративным отношениям. Однако в 1998 году ведомство сначала переименовали в министерство региональной и национальной политики, а потом и вовсе разделили на две структуры: министерство национальной политики и министерство региональной политики. Впрочем, в 2001 году миннац окончательно ликвидировали, отдав его функции по миграционной политике МВД, а остальные перераспределили между МИДом и министерством экономического развития и торговли.

Между тем разговоры о возрождении министерства по делам национальностей время от времени возобновляются. Еще в 2011 году Путин, отвечая на вопросы россиян во время прямого эфира, пообещал подумать над этой идеей. А в прошлом году глава Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила, что минрегион в том виде, в котором существует, не способен отвечать «за дыры в национальной политике». Поэтому, убеждена она, рано или поздно правительство воссоздаст миннац. В настоящее время в правительстве вопросы национальной политики отнесены к ведению вице-премьера Александра Хлопонина.

СОЗДАНИЕ ТАКОГО МИНИСТЕРСТВА — ПОДЧЕРКИВАНИЕ ВАЖНОСТИ ПРОБЛЕМЫ

Опрошенные корреспондентом «БИЗНЕС Online» эксперты разошлись в оценке целесообразности упразднения минрегиона.

Гаджимет Сафаралиев — председатель комитета Госдумы по делам национальностей:

— Упразднение минрегиона, думаю, связано с тем, что многие функции перешли к министерствам по Дальнему Востоку, Крыму, Северному Кавказу. Это дублирование ни к чему.

Многие вопросы и ранее были в минкульте. Там есть большой блок, связанный с культурами народов России, с этнографией, этносами. Поэтому в какой-то мере, возможно, именно вопросы культуры являются одними из ключевых в плане консолидации наших народов, взаимного уважения, узнавания, создания гармоничного общества. Так что, я думаю, культура — основа многого. В этом плане, возможно, и министерство культуры вырастет. Было министерство мероприятий, а будет более глубокий смысл — реализация стратегии национальной политики.

Что касается создания отдельного министерства по делам национальностей, то надо отслеживать ситуацию. Если минкульт в должной мере эффективно будет реализовывать стратегию национальной политики, если министерства по делам Дальнего Востока, Крыма и Кавказа будут отрабатывать свою схему, связанную с экономическим развитием регионов, а это повлечет за собой стабилизацию обстановки, устойчивый рост, тогда отдельное министерство и не нужно будет. Данная конструкция, думаю, оптимальна. О министерстве национальностей можно было бы вести речь, если бы не было отдельных по разным регионам. Получилось, что один вопрос раздробили на множество, хотя, может, это и лучше, так как ближе к земле, как говорят: минкавказ занимается Кавказом, минкрым занимается Крымом. Может, на данном этапе это эффективнее, чем если бы было одно суперминистерство, которое, находясь в Москве и не выезжая за пределы Садового кольца, решало бы проблемы всех регионов. В этом плане приближение к регионам, к народу, к людям за счет создания таких министерств, знающих конкретные проблемы на местах, будет эффективно.

Дмитрий Журавлев — гендиректор Института региональных проблем:

— Строго говоря, минрегионразвития — это царское министерство внутренних дел. В условиях, когда у нас избираемые губернаторы, действительно, возникает вопрос: а до какой степени это министерство может влиять на работу всенародно избранного губернатора и его деятельность? Как на него влияет министерство финансов, понятно — оно дает трансферты, и мнение министерства финансов губернатор обязательно учитыывает. Как на него должно влиять министерство регионального развития — в основном за счет государственных программ, было такое бюро государственных программ. Может, действительно есть смысл делить, чтобы было понятно, кто за какую программу отвечает. Поэтому здесь есть своя логика. Но, выиграв в одном, мы проиграем в другом — «червячки расползлись». Можно было хоть как-то понять. Если в отделенном министерстве ты лучше поймешь, чья дурость видна, то в объединенном лучше понятен общий результат. Так что я не удивлюсь, если через год мы вернемся к идее объединенного министерства. Все зависит от того, какая польза сейчас важнее. Понятно, что в условиях Крыма, наверное, реализация конкретных программ важнее общего. Это первое.

Второе. При создании министерства Дальнего Востока, разговоров о министерстве Сибири, при наличии практически министерства Кавказа стоит вопрос: а зачем еще одно министерство регионального развития при всех остальных? Эта большая проблема не связана конкретно с минрегионом. Проблема вообще в соотношении отраслевого и территориальных методов управления. Вот мы вынуждены взять территориальный метод, поскольку нам надо поднимать конкретные места, которые не подымутся просто так, в итоге мы встали в противоречие с собственным отраслевым методом управления. И министерство регионального развития пало жертвой этого противоречия, потому что непонятно, почему регионы Дальнего Востока имеют свое отдельное министерство, при этом там тоже работает министерство регионального развития.

Основная функция министерства регионального развития — это министерство расходов, это не культура и межнациональные отношения, это министерство экономических вложений, а не получений. Поэтому у нас сложились отдельные министерства расходов Дальнего Востока, Кавказа, разговаривают и про Сибирь. Тогда что остается минрегиону?

Теперь кому что достанется. Я думаю, что передача национальных вопросов минкульту — это, скорее, не позиция по минкульту, а позиция по министру культуры. Для нашего министра культуры это важно и интересно. Он и так ученый, политик, много занимался национальной политикой. Естественно, у него какие-то заделы есть. Для него лично это большой вопрос. А дальше встает большая проблема, которая раньше стояла перед минрегионразвития, — отсутствие регионального аппарата. Если министерство будет только циркуляры писать, то в каждой национальной республике их будут по-разному выполнять. Чтобы оно могло влиять на что-то, оно должно иметь инструментарий в регионах, но непонятно, как он должен выглядеть: как подразделение региональных инспекторов, как отдельная инспекция этого министерства?

Вот царскому министерству внутренних дел, с которого, повторяю, был списано минрегион, напрямую подчинялись губернаторы, поэтому все было просто и ясно. А у нас губернаторы избираются и минрегиону не подчиняются, а я навскидку назову трех-четырех губернаторов, которые повлиятельнее, чем министр. Таким образом, без механизмов на местах ничего, кроме бумагопроизводства, сделать нельзя, не потому, что министр плохой или министерства, а потому, что коровы не летают. В этом смысле важна не просто передача задач минкульту. Нынешний министр, может, даже чего-то добьется, но он же не всю жизнь будет сидеть, может, он на повышение уйдет или еще куда-то передвинется. А придет другой министр, который занимается чисто культурой, так ему эти национальные отношения, как мне кавалерия. А здесь еще объективная проблема — через какие механизмы эту проблему решать на местах, когда на местах сидят национальные руководители, которые реально реализуют позицию своей национальной элиты. Так будет всегда, это не их вина, а объективная реальность.

Я понимаю идею миннаца, но есть два «но»: будут ли даваться какие-то рычаги? Просто вывеску повесить — толка никакого. А второе — если оно будет, то как будет соотноситься с местными властями, которым эти рычаги как козе баян — новый контролер рядом с ними абсолютно не нужен. Поэтому миннац, как и минрегионразвития, исчезает, возникает. Принципиальный вопрос: как мы собираемся решать национальные проблемы? Как на это будет влиять власть в условиях, когда религиоведов во властных структурах нет? Поэтому само создание министерства национальностей — это просто подчеркивание важности проблемы. А эффективность будет определяться тем, какими структурными подразделениями будет обладать, какими финансовыми правами будет обладать и как будет соотноситься с региональной властью. Ни в одной национальной республике не заставить президента действовать против интересов своей нации. Он не самоубийца — ему потом опять избираться. Поэтому если министр просто будет обращаться к этому президенту, то эту организацию можно не создавать.

«НАМ ТАКОЕ МИНИСТЕРСТВО НУЖНО»

Рафик Мухаметшин — ректор Российского исламского университета:

— Этот вопрос достаточно непростой, потому что проблемами национальностей нужно заниматься в самых различных областях. Это и национальная культура, которой должно заниматься министерство культуры, каким-то образом нужно финансировать экономический блок. Мне кажется, что если национальными проблемами будет заниматься только министерство культуры, то это будет очень узко. А системой национального образования кто будет заниматься? Министр культуры Мединский, когда говорил об уровне знания русского языка, говорил о том, что надо сокращать часы обучения национальным языкам. Но в Татарстане, где изучают и татарский, и русский языки, результаты ЕГЭ оказались выше, чем в Рязанской области, где не изучают татарский язык! Проблемы национального развития лежат в различных плоскостях, в том числе в политической. Минрегионразвития, по крайней мере, пыталось эти проблемы решить. Поэтому думаю, что сводить проблемы многочисленных наций только к культуре, это не совсем правильно. Вы ведь понимаете, что министерство культуры будет в первую очередь заниматься именно культурой. Для него и проблема наций будет в первую очередь культурологической проблемой.

Сергей Валентей — научный руководитель Российского экономического университета им. Плеханова:

— Полагаю, что в такой многонациональной стране, как Россия, в государстве с огромной территорией, безусловно, министерство, занимающееся проблематикой регионального развития, необходимо. Нужно понимать, что макроэкономические показатели развития не способны адекватно отразить то, что происходит на региональном уровне. В данном случае, макроэкономические показатели — это средняя температура по больнице. Вы не можете сравнивать, допустим, Ямало-Ненецкий АО с Московской областью: это совершенно разные территории, другие условия — не только природно-климатические, но и для организации бизнеса. Это разное население с разной культурой. Поэтому не случайно, например, что одним из мощнейших факультетов МГУ в советские времена был географический факультет. Не случайно в школах в обязательном порядке преподавалась география. Не случайно, если мы обратимся к «проклятому царизму», было не только губернаторство и генерал-губернаторство, но мало кто знает, что существовали образовательные округа, границы которых не совпадали с губернаторствами и генерал-губернаторствами. Не случайно отношения с Финляндией были одни, с Польшей — другие, с Бухарой — третьи, с Калужской областью — четвертые. Это также была региональная политика.

Минрегион не выполнял функции министерства регионального развития. Если до последнего времени минрегион отвечал за вопросы ЖКХ, он не был министерством регионального развития. Но из этого не следует, что минрегион не нужен. Просто, создавая любое министерство, нужно четко определить, какие функции оно выполняет. Кроме того, чтобы реализовывать свои функции, ему нужны деньги, а денег в достаточном количестве это министерство не имело. В этой связи у него возникал конфликт интересов и с министерством экономики, и с минфином, и, наверное, с министерством культуры. Сейчас его разделили по этим министерствам. В принципе, это логичный шаг, если признать, что в том качестве, в котором минрегион существовал, он, повторю, не было минрегионом. Но не министерство в этом виновато. Оно должно было заниматься подготовкой стратегии пространственного развития экономики, проблематикой федеративных отношений, совершенствованием политики в области развития системы местного самоуправления. Его задача — содействие пространственному развитию экономики. Это предельно сложная проблема, которую арифметическая сумма министерств решить не способна. Здесь необходим специальный мозговой центр. Поэтому я и не являюсь сторонником ликвидации минрегиона. Оно стало заложником того, что не были определены его функции. Убежден, что в очередной раз через несколько лет, может, и месяцев оно будет воссоздано. Возможно, с другим названием.

У минкультуры свои функции. Будет ли минкультуры, например, заниматься этнополитикой? По-моему, это не его задача. Это очень сложное направление, требующее знания не только истории и традиций, но и экономики, социологии, демографии и пр. Пример: есть западные, а есть восточные буряты, одни живут на территории Иркутской области, другие — на территории Республики Бурятия. Те, которые проживают в Иркутской области, более мобильны. А проживающие в Бурятии менее мобильны, они спокойнее. Они разные, соответственно, у них разное отношение к рынку, к тому, как заниматься бизнесом. Это не значит, что кто-то из них «не буряты». Просто они разные. И понять это, изучая бурятский язык, вряд ли удастся.